Guerrero. Indígenas me'phaas toman clases en salones improvisados. Foto: Bernandino Hernández
PROCESO
Al pueblo de Ayotzinapa.
En solidaridad
CIUDAD DE MÉXICO (Proceso).- En julio pasado la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos (CNDH) emitió la recomendación general 27/2016
sobre el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas de la
República Mexicana y, sin duda, una de las más importantes en su género;
aun cuando no es vinculante ni requiere de respuesta alguna, su efecto
consiste en exhortar al Estado mexicano a que legisle en la materia. Sí
lo es, empero, para la propia CNDH, que deberá ajustar sus
recomendaciones al tenor de la misma.
A esta recomendación la precede la Declaración Americana sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas (DADPI), aprobada por la Organización
de los Estados Americanos (OEA) en junio de 2016 y que por sí sola
merece un análisis detallado.
Las disposiciones de la DADPI son relevantes, toda vez que obligan a
los Estados a proporcionar diversos tipos de reparación por medio de
mecanismos eficaces, establecidos conjuntamente con los pueblos
indígenas, que podrán incluir la restitución de bienes culturales,
intelectuales, religiosos y espirituales de los que hayan sido privados
sin su consentimiento libre, previo e informado o en violación de sus
leyes, tradiciones y costumbres (art. XIII. 2.).
Más aún, estos pueblos tienen derecho a participar de manera plena y
efectiva en la adopción de decisiones en las iniciativas que afecten sus
derechos y se relacionen con la elaboración y ejecución de leyes,
políticas públicas, programas, planes y acciones inherentes a los
asuntos indígenas. La DADPI es un repositorio de derechos colectivos que
gravitan en torno a la especificidad cultural de los pueblos y
comunidades indígenas. Estos son colectividades cuyo basamento cultural
es su Weltanschaung y la búsqueda incesante de sus propios valores.
En los términos de la DADPI el Estado mexicano tiene la obligación de
realizar consultas y cooperar de buena fe con los pueblos indígenas
interesados antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o
administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento
libre, previo e informado (art. XXIII 1 y 2).
Estas disposiciones son de gran relevancia por los principios básicos
que desarrollan: por una parte los pueblos y comunidades indígenas
tienen la prerrogativa de ser partícipes de una consulta previa,
culturalmente adecuada, informada y de buena fe que, vale puntualizar,
en nuestro sistema ya ha sido confirmada de manera por demás comprensiva
por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), cuyas tesis son
vinculantes para toda la jurisdicción (amparo en revisión 241/2015 et
al.). El otro derecho correlativo consiste en la expresión de su
consentimiento libre, previo e informado, y el cual es una constante en
la DADPI (arts. XXVIII y XXIX); su efecto sustantivo es el veto
cultural.
El único país que formuló observaciones y declaraciones a este texto
fue Colombia, pues consideró que resulta contrario a su orden jurídico
interno y podría frenar el “progreso”, lo que resultaba inaceptable; no
así para el Estado mexicano, que lo aceptó en todos sus términos y cuya
aquiescencia lo obliga a asumirlo plenamente.
Los agravios
La recomendación de la CNDH da cuenta de la desolación cultural en el
país, que evidencia el grave contraste entre la realidad y la retórica
gubernamental; el hostigamiento cultural en contra de los pueblos y
comunidades indígenas ha sido persistente. Este organismo da cuenta de
los precedentes que mayor impacto han tenido en la sociedad y en los que
ha mostrado una participación relevante.
El proyecto Acueducto Independencia, cuyo objetivo era trasvasar el
agua de la cuenca del río Yaqui a las del Sonora, transgredió, entre
otras, la prerrogativa a la consulta previa, informada y de buena fe
(Recomendación 37/2012). Esta controversia fue resuelta por la SCJN y
fortalece el derecho de consulta (Amparo en Revisión 631/2012). La
inobservancia al derecho a la consulta ha sido recurrente; como se
constató en perjuicio del Pueblo Rarámuri Huetosachi en la ejecución del
proyecto turístico de Barranca del Cobre (amparo en revisión 781/2011).
En el caso del pueblo wixárika, ubicado en San Luis Potosí, fue
evidente la afectación irreversible de su territorio sagrado, Wirikuta,
en beneficio de proyectos mineros que no repararon en emplear materiales
altamente contaminantes (Recomendación 56/2012).
Un caso más lo constituyeron los permisos para la siembra de soya
transgénica (Recomendación 23/2015) en los estados de Yucatán y
Campeche, que conculcan el derecho de las comunidades mayas a una
consulta previa, culturalmente adecuada, informada y de buena fe. Las
comunidades mayas quedaron ahora bajo el amparo y protección de la
justicia federal, conforme a la tesis trascendente de la SCJN (amparo en
revisión 410/2015 et al.).
Otros precedentes de importancia fueron resueltos exclusivamente por
la jurisdicción federal. En el de Cherán, el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resolvió restituirles a las
comunidades purépechas sus derechos políticos conforme a sus tradiciones
y costumbres en lo que respecta a la elección de sus representantes. El
tribunal pleno de la SCJN (controversia constitucional 32/2012)
reafirmó a su vez la prerrogativa a la consulta de los pueblos y
comunidades indígenas e invalidó la legislación que la transgredía.
El recuento de los agravios realizado por la CNDH es contundente: En
lo que atañe al proyecto eólico en Juchitán, Oaxaca, el Juzgado Séptimo
de Distrito con sede en Salina Cruz (amparo indirecto 454/2015)
rectificó en un principio el hostigamiento cultural perpetrado contra el
pueblo binni’zaa en el Istmo de Tehuantepec, el cual se opone a las
autorizaciones gubernamentales concedidas a la empresa Eólica del Sur
(antes Mareña Renovables) para el establecimiento de una planta, y cuyo
derecho de consulta fue transgredido.
La suspensión definitiva se concedió en favor de ese pueblo en
diciembre de 2015, pero la sentencia definitiva, de junio de 2016, fue
contraria a los intereses de la comunidad zapoteca y está sujeta ahora a
revisión en el tribunal colegiado en materia civil y administrativa del
circuito decimotercero. Sin embargo, este tribunal revocó en agosto
último la suspensión definitiva, en grave perjuicio de la comunidad
juchiteca (exp. 93/2016).
La Comisión Interamericana
Al relato de la CNDH debe agregarse el informe sobre México de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de 2015, que es
igualmente rotundo. En el recuento de violaciones sin fin a los derechos
humanos, testimonio inequívoco de la grave crisis en la materia que
vive México, la CIDH pormenoriza la vulneración de los derechos de los
pueblos y las comunidades indígenas, que han sido quebrantados de manera
violenta en dos áreas principales: en el contexto de los megaproyectos
que buscan imponerse en tierras y territorios ancestrales, autorizados
sin la debida consulta y consentimiento previo, libre e informado, y en
el marco de la reivindicación de tierras y de faltas al debido proceso
penal.
El informe advierte que el otorgamiento de concesiones del Estado a
empresas privadas, especialmente mineras, hidroeléctricas y eólicas, se
realiza con absoluta displicencia respecto del derecho de consulta.
La inobservancia por parte de México del Protocolo para la
implementación de consultas a pueblos y comunidades indígenas de
conformidad con estándares del Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países
independientes, que contiene los estándares internacionales sobre la
materia y detalla los elementos metodológicos para desarrollar un
proceso de consulta, vinculante para el gobierno, ha sido la constante.
La CIDH estima que aproximadamente 35% del territorio nacional, zona
en la que se concentran muchos pueblos y comunidades indígenas, ha sido
ya concesionado, de tal suerte que la sociedad mexicana no se puede
llamar a sorpresa por el hecho de que, ante tanto atropello, detonen
conflictos sociales en diversas regiones, con una dosis importante de
violencia.
Los ultrajes culturales no paran ahí; la persecución y
criminalización de defensoras y defensores de los derechos de los
pueblos indígenas es la consecuencia natural del estado de cosas
expuesto. El informe del Relator Especial de Naciones Unidas sobre
Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias constató la
recurrencia en nuestro país de artilugios legales dirigidos a incriminar
a indígenas, aun a sabiendas de que son inocentes.
A ello habría que agregar, relata la CIDH, la falta de asistencia
legal y la ausencia de defensores públicos bilingües, no obstante el
mandato claro de la jurisprudencia firme de la SCJN. El Estado mexicano
ha dado evidencias de que no cumple con obligaciones primarias en lo que
respecta a la investigación de delitos tratándose de indígenas, ya que
no incorpora una perspectiva cultural apropiada.
Por lo anterior, la CIDH recomienda adoptar medidas para que se
utilice una perspectiva culturalmente adecuada y se tome en cuenta el
carácter colectivo de las comunidades y pueblos indígenas, cuando éstos o
sus integrantes sean víctimas de violaciones a sus derechos humanos.
Pero el informe hace especial énfasis en que deben adoptarse las medidas
necesarias para realizar consultas libres, previas e informadas acerca
de proyectos que afecten sus territorios a fin de obtener su
consentimiento.
Las pretericiones
La Recomendación de la CNDH hace una distinción clara entre el
derecho de consulta y la expresión del consentimiento, cuya consecuencia
es el veto cultural. En cuanto a la DADPI, es manifiesta su
reafirmación en lo que corresponde a dicho consentimiento, pues lo
considera indispensable para darle operatividad a los derechos
culturales de las comunidades y pueblos indígenas.
A diferencia de Colombia, México no formuló ninguna declaración
interpretativa de la DADPI, por lo que asumió plenamente los deberes
correspondientes, que debe implementar en el ámbito interno.
Por lo demás, hay que puntualizar que Colombia se encuentra muy lejos
de ser un referente para México, puesto que se abstuvo en la votación
de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas (DNUDPI), adoptada el 13 de septiembre de 2007 por la
Asamblea General en su 61 Periodo de Sesiones, mientras que México la
respaldó firmemente desde el inicio de su confección, en 1985. Pese a
ello, la DNUDPI tiene ahora ya efectos de derecho consuetudinario
internacional (Resolución 5/2012 de la International Law Association).
De esta manera, los argumentos vertidos por Colombia en torno a la
aprobación de la DADPI en junio de este año, relativos al interés
general a favor del “progreso” por sobre los derechos culturales de los
pueblos y comunidades indígenas, son insustanciales en nuestro país.
Si el gobierno mexicano no asume la observancia del consentimiento
libre, previo y culturalmente informado como noción correlativa del
derecho de consulta, favorecerá por una parte la dominancia de una
cultura sobre las minoritarias y, por la otra, desvanecerá el derecho de
veto cultural de los pueblos y comunidades indígenas.
El aserto es categórico: al no haber formulado objeción alguna a la
DAPDI, el gobierno carece ahora de legitimidad para desplazar los
deberes contraídos.
La autoridad cultural
La institucionalización de una autoridad cultural, como lo es la
Secretaría de Cultura, crea nuevos paradigmas en estos procesos
culturales. Para ello, debe tenerse presente que todos los derechos de
los pueblos y comunidades indígenas son esencialmente derechos
culturales, y cualquier interpretación de éstos en los marcos de la
DADPI y la DNUDPI debe ajustarse en México a este telos.
La Secretaría de Cultura, en términos de la jurisprudencia firme de
la SCJN, está obligada a interpretar estos derechos culturales pro
homine o pro persona en favor de los pueblos o comunidades indígenas.
Para mencionar lo obvio, la Comisión Nacional para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas tiene facultades muy precisas en torno a estas
prerrogativas culturales, como son la consulta a los pueblos y
comunidades indígenas cada vez que el Ejecutivo federal promueva
proyectos que impacten en sus condiciones de vida y entorno, a lo cual
debe agregarse ahora la obtención del consentimiento libre, previo y
culturalmente informado.
Lo anterior, sin embargo, no excluye que la novísima autoridad
cultural quede excluida de estos procesos, máxime que ahora está sujeta,
como toda autoridad, a las recomendaciones de la CNDH por acción u
omisión.
El postulado de transversalidad ordenado por la Constitución y
ratificado por la SCJN es claro: las prerrogativas de consulta –y,
ahora, de consentimiento previo de las comunidades y pueblos indígenas–
deben permear en todos los ámbitos del sistema jurídico para “crear un
enfoque que, al analizar el sistema de normas en su totalidad, cumpla
con su objetivo, que es el ejercicio real de sus derechos y la expresión
de su identidad individual y colectiva para superar la desigualdad de
oportunidades que tradicionalmente les han afectado”.
*Doctor en derecho por la Universidad Panthéon-Assas.
Fuente
Tenemos muy claro que esta reforma a los
artículos 107 y 123 constitucionales que aprobaron los senadores para
desaparecer a las Juntas de Conciliación y Arbitraje y -en su lugar-
crear tribunales laborales, no fue consultada con la clase trabajadora.
Es parte de este proceso de desmantelamiento de cualquier espacio de
defensa de los derechos de la clase obrera en este país.
